推进政府与社会资本合作 助力乡村田园综合体发展

发布日期:2019-02-20 信息来源:字号:[]

  

梁泽泉

 

乡村振兴是党的十九大提出的重大战略,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体,是推动农村一二三产业融合发展的新业态,是实施乡村振兴战略的新动能。近段时间,本人利用视察调研和业务工作的机会,到部分县(市)乡镇、园区、村组,就田园综合体建设,听取了方方面面意见,发现各地建设的积极性都比较高,但由于各级财政压力较大,资金成了田园综合体建设的最大障碍。对此,本人认为:田园综合体具备准公共产品的特性,政府社会资本合作(以下简称PPP)模式是打通投入通道、助力田园综合体建设的不二选择。

一、PPP模式建设田园综合体的可行性

一是相关政策支持越来越多。从政策环境来看,国家对田园综合体建设的各项政策为引入PPP投资创造了良好条件。继2017年中央一号文件首次提出田园综合体概念之后,政府相关部门陆续出台了关于田园综合体的文件,财政部下发的《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》明确在18个省份开展田园综合体建设试点,中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排,支持试点工作;财政部、原农业部联合发布的《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》,将田园综合体确定为农业PPP投资的六大重点领域之一,积极探索推广政府和社会资本合作,综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴、风险补偿金等,撬动金融和社会资本投向田园综合体建设。在城乡一体化的格局下,田园综合体顺应了农业供给侧结构改革,是实现中国乡村现代化、新型城镇化的新模式,因而得到了国家政策的大力支持。

二是社会资本关注度越来越高。随着我国市场经济改革的不断深化,多种所有制经济取得了良好发展,非公经济正逐渐成长起来,社会资本积累了规模庞大的总量。在我国经济发展水平不断提高,城镇化进程不断加快,互联网革新技术快速发展以及各行各业竞争越发激烈的大背景下,社会资本也在广泛寻求新的投资机会。近年来,我国加大农业结构调整转型力度,休闲农业、农村旅游、特色小镇等一批新产业、新业态不断涌现,并迅速发展,逐渐成为农业农村发展的新的增长点,党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,促进一二三产业融合发展,社会资本以敏锐的嗅觉,察觉到投资农业农村大有可为,被称为吸引社会资本投资的新蓝海。

三是国内PPP模式越来越成熟。经过多年的探索发展,PPP模式已在我国公共设施和基础设施领域广泛运用并且积累了丰富的经验,并且应用领域不断增多,投资范围不断扩大。田园综合体通过PPP模式进行建设,通过竞争性方式择优选择具备项目经营能力和履约能力的社会资本,将农村的资源优势与社会资本在资金、筹划、运营等方面的优势结合,由政府负责防范和化解政策风险,项目公司或社会资本方承担工程建设成本、质量、进度等风险, 有利于降低项目建设风险,有利于更好地推动田园综合体发展。

二、对PPP模式建设田园综合体的建议田园综合体具有建设规模庞大、投资额度大、服务周期长、回收周期长等特点,属于准公益性项目,应当加大扶持,加强监管,防控风险,提高质效

(一)推进立法进程和规范运作。PPP模式有效运作需要有一套清晰、完整、统一的政策法规,这是发挥PPP优势的必要保证。我国目前主要采用部委发“通知”、“意见”制定政策的方式来指导PPP项目的建设和运营,其法律效力较低。PPP模式的特殊性要求对项目公司、招投标、税收优惠、合同管理、项目运营、风险分担、政府支持等问题做出特别的法律规定, 以保障投资各方利益和项目可持续运行。PPP条例再度列入国务院立法计划,建议通过多种渠道,推进立法进程,确保PPP投资田园综合体项目时各方利益尤其是农民利益不受损害。

(二)加大财政投入与政策支持。田园综合体项目资金需求量一般较大,要加大政府财政投入与政策支持, 通过提高田园综合体项目融资吸引力, 引导社会资本投入,促进田园综合体PPP项目落地。一是强化财政资金的撬动和引导作用,采取资本金注入、直接投资、投资补助补贴、贷款贴息等多种方式, 实现社会资本投资的合理回报。二是发挥税收政策的工具性功能,通过实行投资额一定比例的所得税减免等政策,减少社会资本的投资成本。三是优化融资政策, 探索实行田园综合体PPP项目预期收益、整体资产等多种抵押形式,有效扩大PPP项目贷款抵押物范围,同时简化贷款办理流程,缩短审批时间, 降低社会资本的融资成本。

(三)完善利益分配和风险防控。田园综合体建设周期长、投资回收慢,一方面确定合理的投资收益率。社会资本参与田园综合体项目在于追求投资回报,所以需要制定项目的收益和补偿来源,包含建设成本补偿以及特许经营收益,确定项目合理周期,确定社会资本的合理收益,达到公共利益和社会资本收益总体平衡。另一方面要健全投资风险防控机制。完善多渠道担保、失信惩戒、信息披露、正向激励等风险防控机制。政府主导的融资性担保公司要提供全额担保,与社会资本投资人签订无限连带责任担保合同,制定股本金回购担保等多渠道担保制度,完善失信惩戒制度和信息披露制度,提高违约成本, 约束PPP项目融资主体按时按期还款,同时,加快设立PPP农业项目担保基金,对因地方政府失信行为而造成的不良贷款, 可由基金给予相应的补偿。

(四)强化机制建设和监督管理。田园综合体 PPP项目涉及领域比较广、资金结构复杂,应从机制入手,加强监督管理工作。一是前期准入监管。不断完善田园综合体项目实施方案政府审批机制,组织专业团队对项目实施方案进行评审,使实施方案切实可行;严格实行负面清单管理制度,确保项目程序合法,手续完备。二是项目建设监管。明确并理顺项目实施单位对项目建设全过程的监管职责,特别要对资金使用进行监管,保障资金安全,提高资金的使用效率。三是运营绩效监管。可选取符合条件的社会中介机构参与项目跟踪审计,制定监督考核机制并开展绩效考核评价,加强正面引导和负面警示,树立标杆,着力把田园综合体项目打造成民心工程、精品工程。以上建议,供领导决策时参考!  (作者系省政协委员,江苏仁禾中衡咨询集团党委书记、董事长)